聯合國糧農組織對糧食安全的定義是"確保所有人在任何時候既買得到又買得起所需要的基本食品"。

　　隨著社會經濟的發展以及人們生活的改善，糧食以及糧食安全的概念正在發生改變，食物以及食物安全比糧食以及糧食安全更加科學與合理。

　　去年末在北京舉行的中央農村工作會議指出，進入新世紀新階段，農業農村正在發生重大而深刻的變化，經歷廣泛而復雜的變革，出現了很多新情況、新矛盾、新問題。農業農村發展仍處在攻堅克難階段，解決好"三農"問題任重而道遠。要全面把握新機遇、新挑戰，增強做好"三農"工作的緊迫感。輿論普遍認為，"三農"工作的緊迫感應與2007年的食品價格上漲有關。所以會議強調，糧食安全的警鐘要始終長鳴，鞏固農業基礎的弦要始終繃緊，解決好"三農"問題作為全黨工作重中之重的要求要始終堅持。

　　中國糧食安全狀況

　　糧食是一種關系國計民生、具有戰略意義的特殊商品，是國家安全戰略的重要組成部分，也是國家經濟發展的基礎。聯合國糧農組織對糧食安全的定義是"確保所有人在任何時候既買得到又買得起所需要的基本食品"。包括三個具體目標：確保生產足夠數量的糧食;最大限度地穩定糧食供應;確保所有需要糧食的人都能獲得糧食。糧食安全既有國民經濟系統的經濟特性，也有保障公民基本生存權利的政治特性，更有國家經濟安全的戰略特性。糧食安全是治國安民的根本，是經濟發展的基礎，是維護獨立自主的保障。各國由于經濟水平、社會制度、農業資源條件及國際貿易環境不同，糧食安全存在著明顯差異。

　　新中國成立后，尤其是改革開放以來，中國的糧食生產取得長足進步，中國糧食產量占世界糧食產量的比重由1949年的17%上升到1998年的25%。在全國人口增長1倍的情況下，實現了人均糧食占有量提高近1倍的顯著成績，使糧食谷物占有量與增長量都處于世界前列。糧食緊缺程度隨糧食產量的不斷提高而逐步緩解，大部分年份基本在糧食安全區域內運行，有的年份甚至出現了暫時性過剩。不過，糧食生產在取得長足進步的同時，也出現了一些波折，其中有兩次大的滑坡。第一次出現在上世紀60年代初期，當時中國人均糧食擁有量為217公斤，由此出現了嚴重饑荒，損失慘重，教訓深刻。80年代中期，政府取消了50年代以來實行的糧食配給制度。從1994年到1998年，中國連續五年豐收，糧食產量連續超過5億噸，人均350公斤，其中1998年為人均411公斤，中國已經做到糧食基本自給，豐年有余。

　　然而，自1999年以來，中國糧食產量連續減少，不能滿足當年消費，導致庫存連續大幅下降，由此出現了第二次大滑坡。2003年人均糧食擁有量降為333公斤，僅相當于上世紀80年代初的水平。2003年中國糧食庫存甚至不足當年消費量的30%，處于1974年以來的最低水平，比過去30年59.4%的平均水平低約一半，糧食安全警鐘敲響。為此，中央確立了統籌城鄉發展、"多予、少取、放活"的農業發展方針，2004年至2007年連續發出四個"一號文件"，建立支持糧食穩定發展的政策框架，出臺了一系列支農惠農政策--延續兩千多年的農業稅被免除，財政支農力度持續加大，社會主義新農村建設全面部署，等等，以調動種糧農民的積極性。在惠農政策的強有力推動下，中國的糧食生產實現了產量和效益同步提升，實現了自1985年以來首次連續四年增產，2007糧食生產過1萬億斤。但是，就在國內糧食生產達到歷史最好水平的同時，糧食與食品價格卻出現了出人意料的持續且快速上漲，進而再度引發人們對糧食安全的擔憂。

　　糧食安全問題再度出現的緣由

　　此輪幾乎所有食品與糧食價格均大幅上漲，多數分析都集中于國際糧食供給與需求的失衡。聯合國糧農組織在2007年12月初發表的一份研究報告指出，全球糧食儲備已減少到歷史最低的57天。在需求方面，隨著世界經濟增長，人口增加，居民收入提高，有能力直接消費更多糧食、植物油和動物蛋白食品，而動物蛋白食品的生產直接拉動以谷物為原材料的飼料需求的增加。美國世界觀察研究所前所長萊斯特-布朗指出，生產1公斤肉類需要7公斤谷物飼料。在新增糧食需求中，工業用糧需求最值得關注。出于應對"石油價格暴漲"和保護生態環境的戰略目的，替代性生物清潔能源備受青睞，一些國家正大張旗鼓地利用玉米生產燃料乙醇。預計2007年美國用于生產乙醇的玉米占玉米總產量的27%，而且美國還計劃，10年后每年將提供1300億升以玉米為原料的燃料乙醇，為2006年的7倍。除美國外，全球還有40個國家政府鼓勵生產生物燃料，歐盟60%的油菜用于生產燃料。在供給方面，石油漲價也抬高了食品生產成本。糧農組織提供的數據顯示，2007年全球的糧食運輸費用同比漲幅超過80%。此外，金融市場流動性過剩，充裕的資本擴散到與農產品相關的金融產品，如期貨和期權，金融投機也增大了糧食與食品價格的波動幅度。

　　國際糧食供給減少，全球糧食儲備下降，是此輪糧食價格上漲的一般解釋。但是，糧食安全不只是一般的總供給與總需求，還在于供給與需求的結構與形式。加入WTO后，中國糧食供給的結構與形式發生了很大變化。為促進農業、農村現代化與市場化發展，政府聽取了一些專家的建議，在中國廣大農村推行"企業加農戶"的生產、銷售的組織結構，以期提高生產效率，增加農民收益。但實踐卻表明，"企業加農戶"模式還不能說成功。且不說前有湖北藍田、今有遼寧蟻力神的重大挫敗，即便時下的物價上漲，也與"企業加農戶"緊密相關。在"企業加農戶"模式中，企業并非由農戶出資組建，分散農戶對核心企業沒有任何影響力，而企業卻在資金、技術、銷售等各個方面制約農戶。這種不對等的關系，導致農戶對企業的依附與依賴，企業處于絕對的支配地位，而且不斷利用這種支配地位轉嫁成本，收購農產品時隨意壓級壓價。國家給農業的優惠，多數被企業"截留"而難以惠及農民，這就是農民增產卻難以增收的真正原因。更有甚者，農民非但不能享受國家政策優惠，而且成為企業敲詐盤剝的對象。有專家指出，政府規定的定點屠宰、集中配送制度，本是用來提高效率、增進食品安全，但出人意料的是，類似定點屠宰場的中間商，很多已經演變成為"黑社會"性質的組織，強買強賣，欺行霸市，為所欲為。由于農民自己不能屠宰生豬，導致在諸多農村地區豬肉價格比城鎮還高。我們不能忘記，封建時代的中國，養蠶人穿不起綢緞，故有詩人發出"遍身羅綺者，不是養蠶人"的慨嘆;當今中國，"大口吃肉者，不是養豬人"，養豬人吃不起豬肉的情形也終于出現了。因此，改革與市場化中出現的問題沒能得到解決，也是當今中國糧食安全問題再度出現的重要原因。

　　還有一個易于被忽視的重要原因是，"入世"承諾的負面效應顯現。本人清楚記得，當中美關于中國"入世"談判達成協議后，中方遲遲沒有公布協議內容。后來美方公布了，中方才公布，但很不清晰。當時有研究者就指出，中國讓步太多太大了，未來，中國在農業、金融等方面將付出巨大代價。如，中國"入世"時在大豆領域如是承諾：到2006年實現大豆油的貿易自由化，過渡期內實行的關稅配額制和準國家專營制從2006年起取消，只征收9%的關稅;對大豆的進口不建立配額制，關稅限定在3%。通常而言，在國際農產品貿易中，各國防止農產品大幅進口有兩個手段：一是事前防范，比如設置高關稅壁壘;二是事后防范，比如國營進口以及特殊保障機制。但是，"入世"談判中方放棄了這兩個手段。正是這一承諾，僅兩年間，中國進口大豆數量暴增，國產大豆不斷積壓，本土大豆加工企業接連式微，外資對中國大豆及大豆壓榨行業的控制力越來越強。目前，ADM、嘉吉、邦基、金光、正大等跨國糧商控制中國40%以上的大豆加工能力和90%的大豆進口量。2006年中國進口2650多萬噸，是當年國產大豆的1.6倍，約占全球大豆貿易量的1/3。這不僅使上游種植業遭受嚴重打擊，而且下游養殖業也難逃厄運。因為大豆壓榨后的殘渣豆粕為養殖業提供60%的蛋白原料，大豆受控，勢必帶動下游養殖業成本上漲，影響城鄉農副產品價格。外資對農業的沖擊，大豆并非特例，中國棉花進口正在步大豆的后塵。2000年，中國棉花進口量僅為7000噸，占中國產量的0.16%;到2005年，棉花進口量就達到257萬噸，占中國產量的45.09%。棉花進口猛增直接威脅4000萬棉農的生存。正是由于"入世"的過度承諾，中國的玉米、小麥等土地密集型大宗農產品都將面臨大豆的命運。價格上漲只是悲劇的開始。

　　中國糧食安全的深層隱憂

　　經濟高速增長，城鄉居民收入明顯提高，消費結構不斷升級，糧食需求逐步增長，肉蛋奶、植物油、瓜果菜等需求快速增加。但是，糧食乃土地密集型產品，過去十年，工業化與城鎮化使中國耕地面積從19.51億畝減至18.27億畝，人均耕地面積不到世界平均水平的40%，且中低產田占總面積的2/3以上;農民離農現象仍在持續，大量過去的農產品生產者變成了現在的農產品消費者，拉動糧食消費總量和商品量的持續增長;糧食也是水資源密集產品，但是中國人均占有水資源僅為世界的1/4，且約80%以上分布在長江流域及其以南地區，作為糧食主產區的華北平原，人均水資源占有量不足500立方米;農業投入不足，科技貢獻率不高，生產比較效益低等因素制約，提高農業綜合生產能力任務艱巨。這些因素都嚴重制約著中國糧食的生產，進而制約糧食的總供給。

　　市場經濟條件下，糧食安全集中體現在價格上。糧食總供給的減少與總需求的不斷增加，不僅影響糧食供應的穩定性，而且必然引起糧價的提高。糧價的提高對不同消費群體會產生不同的影響，由于購買能力的差異，并非所有需要糧食的人都能如期、如愿獲得他們想要獲得的糧食。依照經濟學分析，食品在家庭可支配收入中的比重可用恩格爾系數來衡量，隨著家庭可支配收入的提高，食品開支的比重越來越低。高收入家庭的恩格爾系數普遍低于低收入家庭的恩格爾系數。食品價格持續上漲，對低收入"特殊群體"產生的壓力越來越大。所以，糧食安全問題集中于低收入"特殊群體"，也就是當今中國社會的弱勢群體。食品價格持續上漲乃至通貨膨脹，對低收入弱勢群體是一種變相掠奪。中產階級與富裕階層對糧價上漲的感受肯定不會有低收入弱勢群體那樣深刻。我們有些飽食終日的學者與官員否認中國存在真正的糧食安全問題，他們強調中國有巨額外匯儲備，可以到國際市場買進國內短缺的糧食。2007年11月10日，重慶家樂福超市讓利促銷，每桶食用油便宜10元，市民為之爭搶踩踏，造成四人死亡，30人受傷。食品價格上漲、通貨膨脹給低收入"特殊群體"產生的壓力是中產階級與富裕階層難以想像的。因此，對糧食安全的關注，不只是一般經濟安全與國家安全，而且涉及社會穩定與人文關懷。

　　糧食安全不僅是一般的數量問題(如生產量、供給量、消費量與價格等)，而且還包括糧食質量問題。隨著人們生活水平的提高，在數量得到相應滿足的同時，越來越關注食品質量問題。目前，一般理解都是把糧食安全與食物安全相區別。糧食指的是稻谷、小麥、玉米、高粱、谷子、豆類及薯類等雜糧，而食物的內涵要比糧食更為廣泛，包括谷物類、塊根和塊莖作物類、油料作物類、蔬菜和瓜類、糖料作物類、水果和漿果類、家畜和家禽類、水產品類等，即除了淀粉類碳水化合物外，還包括油脂和蛋白質等主要營養素。由于基本理解的不同，導致糧食與食物的產業范圍不同，以及發展戰略和評價指標的差異。但是，轉基因糧食作物的盛行，使得對糧食安全與食物安全的區別越來越缺乏積極意義。而且隨著社會經濟的發展以及人們生活的改善，糧食以及糧食安全的概念正在發生改變，食物以及食物安全比糧食以及糧食安全更加科學與合理。因此，應當對食物安全給予更高關注，統籌規劃碳水化合物、油脂和蛋白質等主要營養物質的生產和供給，既要向可耕地要糧食，也要向林地、草地、水面乃至沼澤要食物;既要注重領土的食物利用，也要著眼領海的食物開發;既要立足本國生產，也要適當利用國際市場;既要看到富裕階層與中產階級的衣食無憂，更要關注低收入"特殊群體"的基本需求。只有這樣，才能真正確保國家的糧食安全。(江涌)